Custo líquido

Texto de Roberto Andrés.
Notas de prova, série de Nydia Negromonte

Do lado de fora da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro, a ALERJ, acontece uma guerra civil. Manifestantes indignados com a privatização da Companhia Estadual de Águas e Esgotos, a Cedae, e com os atrasos nos salários de servidores – enquanto vigoram supersalários no alto escalão do Estado e isenções fiscais a grandes empresas – recebem tiros e bombas de um enorme contingente policial.

Ao lado de um sobrado colonial, uma fila de pessoas negras se forma em frente a um chafariz. Quem já abasteceu seu pote de madeira o equilibra sobre a cabeça. Os potes ainda vazios são carregados nas costas. Quase todos ali são escravos, e operam como parte do sistema de abastecimento hídrico – carregam água das fontes públicas para as residências. Dois escravos trocam tapas, e são chicoteados por um policial.

As duas cenas se separam por duzentos anos de história. A primeira foi televisionada, fotografada, filmada e transmitida ao vivo por centenas de celulares; a segunda, registrada pela litografia de Johann Moritz Rugendas e publicada em 1835 no Voyage Pittoresque dans le Brésil, livro em que o desenhista alemão revela momentos rotineiros da colônia escravocrata.

Entre os dois momentos, apesar da atuação policial comum nessa máquina de moer gentes chamada Brasil, está a breve história do abastecimento de água no país. De bem comum, obtido sem pedágio em fontes públicas, a mercadoria comercializada por empresas de economia mista, com suas diretorias, seus conselhos de acionistas e distribuições de dividendos.

A litografia de Rugendas registra um modo de abastecimento milenar que nunca deixou de existir (buscar água na fonte), mas que começa a ser visto como secundário nos anos seguintes à sua publicação. O período assiste à entrada de empresas estrangeiras no fornecimento de água e tratamento de esgoto no Brasil. Os serviços, sem licitação e em regimes de monopólios, atendiam somente à parcela mais rica da sociedade. A maioria continuava se virando como dava.

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O modelo privado, oriundo da Inglaterra, persistiu até o final do século dezenove, quando colapsou por inaptidão. O crescimento das cidades agravava os problemas sanitários, e crescia o consenso de que eles só poderiam ser resolvidos pela atuação pública. Começaram a ser criadas, nos países ricos e em seguida na periferia do capitalismo, instituições públicas de saneamento.

Por essas vias, algumas cidades europeias conseguiram universalizar o acesso à água e ao saneamento, a partir do pós-guerra. No Brasil, o movimento foi semelhante, mas não os resultados. Autarquias e empresas públicas foram surgindo ao longo do século XX, mas seus recursos nunca foram suficientes para suprir as demandas – cada vez maiores, devido à precária e vertiginosa urbanização.

Em seu afã por ordem e hierarquia, o governo militar reorganizou a estrutura de saneamento existente, até então bastante heterogênea. O novo sistema era baseado em três pilares: a criação de Companhias Estatais de Saneamento Básico, as Cesbs, orientadas pelo Plano Nacional de Saneamento, o Planasa, e financiadas pelo Banco Nacional de Habitação, o BNH. O gosto por siglas burocráticas fez com que cada uma das Cesbs tivesse seu nome próprio baseado em poucas famílias de sílabas, geralmente iniciadas por: “CA”, como a Caema, no Maranhão; “CE”, caso da Cesan, no Espírito Santo; “CO”, tipo a Compesa, no Pernambuco; “SA”, estilo da Sanepar, no Paraná.

A Cedae, que o governo carioca quer privatizar, foi a última dessas estatais a ser criada, em 1975, com a fusão do Estado do Rio de Janeiro com o da Guanabara e de três empresas que atuavam nos dois estados. É preciso reconhecer que o modelo das empresas estatais resultou em avanços no saneamento no período, embora ainda muito aquém das metas colocadas.

A constituição cidadã de 1988 diferencia gestão dos recursos hídricos (responsabilidades de estados e União) e titularidade dos serviços de saneamento, que passaria a ser dos municípios. Essa leitura foi contestada por mais de 25 anos por estados da federação, até que, em março de 2013, o Supremo Tribunal Federal confirmou a responsabilidade municipal.

Em teoria, as estatais de saneamento deveriam atuar por concessões dos municípios, que teriam autonomia para definir metas, serviços e o próprio fornecedor. Na prática, a herança do período militar, em que planejamento e gestão do saneamento estiveram extremamente centralizados nas esferas estadual e federal, fez com que boa parte dos municípios não conseguisse, até hoje, construir autonomia técnica e política para ter uma titularidade efetiva sobre os serviços.

Para adicionar mais complexidade à situação, com a onda neoliberal da década de 1990, alguns estados começaram a se desfazer de ações das companhias de saneamento, que passaram a ser negociadas em bolsas de valores. Empresas como a Sabesp, em São Paulo, e a Copasa, em Minas Gerais, têm hoje quase metade do seu capital pertencente a acionistas privados.

A geringonça institucional resultante pode ser resumida assim: municípios são os titulares dos serviços de água e esgoto, mas muitos deles não têm efetivo controle sobre as companhias estatais; estas, por sua vez, têm parte de seu capital aberto, e os acionistas pressionam para aumento da lucratividade.

Desde a sua privatização parcial, em 2003, a Copasa distribuiu mais de 1,7 bilhão de reais a seus acionistas. O valor seria suficiente para construir pelo menos 10 estações de tratamento de esgoto de alta capacidade e é maior do que todo o investimento nas 145 obras que estão sendo executadas atualmente pela companhia. A Sabesp chega a registrar lucros anuais de 2 bilhões de reais em períodos sem crise hídrica. A situação se repete, em escalas variadas, em outros estados.

Há um descompasso evidente. Como é possível que se contabilize e distribua lucro se há uma carência gigantesca no saneamento no país, que ainda não trata cerca de 60% do esgoto produzido? Os objetivos de uma empresa pública (universalização do acesso, acessibilidade das tarifas, investimentos de longo prazo) se chocam com os de uma corporação de capital aberto (maximização dos lucros), especialmente em um contexto de regulação fraca.

A ideia de que o “livre mercado é mais eficiente” costuma pautar o senso comum, mas ela nem sempre vence a prova dos fatos. Ainda mesmo porque não é possível haver “livre mercado” na concessão de bens essenciais que só podem funcionar em regime de monopólio e no qual o princípio da exclusão, essencial para a lógica de mercado, é indesejável.

Veja-se o caso da Sabesp, que em tempos de crise hídrica oferta descontos para que empresas com grande consumo paguem pela água até 50% menos do que uma residência comum. O desconto poderia fazer sentido para um fabricante de celulares ou chicletes, que têm seus custos reduzidos em vendas de atacado, mas é um despropósito na gestão das águas, em que um dos objetivos principais é a contenção do consumo para garantir o fornecimento.

A busca pela maximização dos lucros somada ao monopólio tende ao aumento desproporcional dos preços, sem que os consumidores tenham alternativas. Como coloca o economista Ladislau Dowbor, em um artigo intitulado Economia da Água, “trata-se de um bem escasso, que pertence a um espaço econômico local e cuja demanda é muito inelástica: as pessoas pagarão qualquer preço por um bem que é vital”.

Por essas e outras razões, centenas de cidades mundo afora têm remunicipalizado o saneamento básico. De 2000 a 2015, foram 235 casos, segundo um estudo produzido por diversos institutos. Cidades que haviam privatizado seus serviços a partir da década de 1990, como Atlanta, Berlim, Bogotá, Buenos Aires, Budapeste, Jakarta, La Paz, Nice e Paris retomaram o fornecimento público de água.

É um tanto simbólico que a França – país ícone da privatização da água no século XX e sede das maiores multinacionais do setor – hoje lidere as iniciativas de remunicipalização. Grandes cidades entraram na onda e o país atinge 1% de remunicipalização por ano, desde 2008. Em Paris, uma auditoria mostrou que as concessionárias maquiavam custos para justificar tarifas até 30% acima do contrato. A remunicipalização, em 2010, permitiu uma economia de 35 milhões de euros no primeiro ano.

Mesmo nos Estados Unidos, onde impera a cultura de mercado, a tendência tem sido pelo saneamento público. De 2007 a 2013, a população atendida por serviços privados de água reduziu em 7 milhões, enquanto os serviços públicos ampliaram seu atendimento em 17 milhões de pessoas. Uma pesquisa feita pela ONG Food & Water Watch, em dezoito cidades americanas, encontrou uma redução média de 21% nas tarifas com a remunicipalização.

A história se repete em cidades de contextos variados, conforme mostra a pesquisa aqui citada. Via de regra, a remunicipalização responde aos mesmos problemas: desempenho medíocre das empresas privadas, subinvestimento, maquiagem de custos operacionais, aumento desproporcional de tarifas, dificuldade em monitorar as ações, falta de transparência financeira, demissões em massa.

Não deixa de ser sintomático que o Brasil trafegue hoje na contramão dessas experiências. Para além da Cedae – que é lucrativa, mas cuja venda foi colocada como condição pelo Governo Federal para que o Estado do Rio de Janeiro receba socorros econômicos –, no ano de 2015 foi lançado um edital de concorrência pública para a privatização da Companhia Estadual de Águas e Esgoto do Piauí (Agespisa) e um projeto de Lei para a venda de 49% das ações da Companhia Espírito Santense de Saneamento (Cesan).

Texto de Roberto Andrés. Notas de prova, série de Nydia Negromonte

Em um dia ensolarado de 2012, um barco de alumínio com motor traseiro, desses que vieram substituir as jangadas por todo o país, se deslocava pela Lagoa da Pampulha, em Belo Horizonte. O céu de outono era de um azul absoluto, enquanto as águas da Lagoa nem tanto.

Embora os passeios de barco e clubes de regatas tenham ficado na memória e nos cartões postais, a presença daquele veículo aquático é rotineira por ali. É com ele que funcionários da limpeza urbana, tal como os escravos retratados por Rugendas, realizam um serviço maçante que seria desnecessário caso houvesse o mínimo de infraestrutura: catam todo tipo de lixo presente nas águas.

Naquele dia, havia entre eles uma presença inusitada. A artista plástica Nydia Negromonte fazia uma série de expedições a bordo, pesquisando a Lagoa. Visitou ilhas, circulou por cada canto e se habituou à paisagem olfativa pouco acolhedora. Fotografou diversas texturas aquáticas, geradas pelos elementos indesejados ali. Ao sobrepor a essas fotografias descrições extraídas de rótulos de vinhos, atenta a nossa percepção para os aromas, texturas, notas, tonalidades, sabores e volumes dessas águas pútridas.

A Lagoa da Pampulha é abastecida por diversos córregos a oeste, norte e sul, vindos dos municípios de Contagem e Belo Horizonte. Apesar de toda a visibilidade do ícone paisagístico da modernidade brasileira e das promessas de despoluição para a Copa do Mundo de 2014, a Lagoa só teve sua poluição reduzida recentemente, com a aplicação de um coquetel de bactérias que degradam a matéria orgânica vinda da poluição.

Mas como o esgoto continua a ser jogado diariamente nos córregos que chegam à Lagoa, o aumento da poluição é questão de tempo. Ainda assim, suas águas estão em estado melhor do que no trecho à jusante da bacia do Ribeirão do Onça, cujas águas correm para o Rio das Velhas.

A Organização Mundial de Saúde aponta que 80% das doenças em países em desenvolvimento são causadas por saneamento precário. Um estudo feito pelo Instituto Trata Brasil mostra que, entre 100 municípios brasileiros, os dez com melhor índice de tratamento de esgoto, em comparação com os dez piores, tiveram três vezes menos casos de diarreia, cinco vezes menos óbitos por dengue e quatro vezes menos casos de leptospirose.

Um estudo do BNDES estima que 65% das internações hospitalares de crianças com menos de 10 anos sejam provocadas por males oriundos da deficiência ou inexistência de esgoto e água limpa; e que o rendimento escolar de crianças que vivem em áreas sem saneamento básico é 18% menor que o da média.

Para além das vidas perdidas, que não podem ser calculadas em cifras, há prejuízos econômicos em todas as áreas. Setenta e seis mil pessoas são internadas por ano com problemas gastrointestinais, devido à falta de saneamento. Isso gera um custo de 26 milhões de reais por ano para o SUS. A Organização Mundial de Saúde calcula que para cada real investido em saneamento, quatro são economizados na saúde.

Somente no ano de 2012, 300 mil trabalhadores brasileiros se afastaram do trabalho por diarreia, resultando em 900 mil dias ausentes. O resultado é de mais de um bilhão de reais em horas pagas, mas não trabalhadas por ano, 25% disto culpa do esgoto a céu aberto. No turismo, estima-se que a universalização do saneamento geraria cerca de 500 mil postos de trabalho no país e mais de 7 bilhões de reais por ano em salários.

Há ainda os altos custos de captação de água de boa qualidade em localidades cada vez mais distantes do uso. A pesquisadora da Universidade de Stanford Newsha Ajami, diretora de um programa voltado para os problemas da seca na Califórnia, se espantou ao chegar a São Paulo no meio da crise hídrica e ver um rio no meio da cidade. Despoluir o rio e usar suas águas poderia ser uma solução muito mais barata, em longo prazo, do que construir reservatórios enormes e buscar água em outros estados.

Tudo isso sem falar do lazer e do bem-estar, temas que Nydia Negromonte aborda em outros trabalhos. Afinal, qual é o custo de liquidar o acesso a rios e lagos limpos, que melhoram a qualidade do ar, reduzem a temperatura do entorno e oferecem alternativas de recreação de alta qualidade? Qual será o custo pago adiante no tratamento de uma sociedade estressada e doente, na exclusão gerada pelos clubes privados e academias, no combate ocioso às drogas e à criminalidade?

Texto de Roberto Andrés. Notas de prova, série de Nydia Negromonte

Quem conhece a realidade de rios e córregos nas cidades brasileiras se assusta com números propagandeados por companhias de saneamento. A Copasa, por exemplo, divulga que coleta a quase totalidade do esgoto e que trata mais de 90% do esgoto interceptado em suas áreas de atuação. A pegadinha está no fato de que quase metade do esgoto coletado (ligação da residência à rede) pela companhia não é interceptado (conduzido até a estação de tratamento), sendo jogado diretamente nos cursos d’água.

Olhar para os números reais é muito pouco animador. Um diagnóstico apresentado no Plano Nacional de Saneamento Básico, o Plansab, lançado pelo Governo Federal em 2013, reúne quatro bases de dados para traçar um panorama do saneamento no país. Os serviços de água, esgoto e resíduos sólidos são classificados nas categorias atendimento adequado, atendimento precário e sem atendimento.

A primeira e a última categorias parecem evidentes, enquanto o atendimento precário abarca situações variadas. No abastecimento de água, refere-se desde residências sem canalização interna até águas fora do padrão de limpeza, passando por fornecimento intermitente ou por caminhão pipa. No tratamento de esgoto, significa esgoto coletado e não tratado ou fossas rudimentares.

O abastecimento de água tem os melhores números – 59,4% adequado, 33,9% precário, 6,8% sem atendimento. Ainda assim é bastante grave que mais de 40% da população brasileira esteja fora dos padrões de abastecimento. O tratamento de esgoto tem apenas 39,7% de atendimento adequado, e 50,7% de precário, situação em que o esgoto acaba por contaminar cursos d’água.

Tudo isso já seria preocupante se não houvesse uma imprecisão no percentual de “atendimento adequado”. As bases de dados do IBGE consideram para essa categoria “rede de esgoto ou pluvial”, não sendo possível saber a que proporção cada solução responde. A parte destinada à rede pluvial acaba também por alcançar os córregos, nos fundos dos vales.

A situação crítica evidencia as incapacidades históricas do país, que tantas vezes traçou metas nunca sequer arranhadas de saneamento. Já no contexto da Guerra Fria e dos esforços de supremacia dos Estados Unidos, a Carta de Punta Del Este, assinada por diversos países latino-americanos, propunha alcançar, em dez anos, 70% de acesso ao esgoto para populações urbanas.

Com as turbulências políticas do período e um golpe militar, essa meta jamais virou agenda, tampouco política pública. Em 1970 o país tinha somente 22% da população urbana com acesso a rede de esgoto. Os militares, crentes no próprio milagre armado, propuseram a meta de aumentar esse número para 50% em dez anos – mas chegaram a somente 37%.

Na virada do século, os Objetivos do Milênio estabelecidos na conferência da ONU propuseram oito metas, sendo uma delas a de dobrar a população com atendimento adequado de esgoto até 2015, tomando como base os números de 1990. Mais uma vez, não deu. O governo brasileiro divulgou ter cumprido sete das oito metas – faltando somente a do saneamento. Naquele momento, se tudo andasse bem daí para frente, a meta de 2015 seria alcançada em 2020.

Um novo documento respaldado pela ONU foi elaborado na Conferência Rio + 20, e resultou em 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável. O sexto deles é garantir disponibilidade e manejo sustentável da água e saneamento para todos. O item 6.1 estabelece a universalização do tratamento adequado de esgoto até 2030.

No Plano apresentado pelo Governo Federal em 2013, estimava-se que seria necessário investimento da ordem de 300 bilhões de reais para universalizar o tratamento de esgoto no país em vinte anos. Através do Programa de Aceleração do Crescimento, realizado desde 2007, foram investidos cerca de 100 bilhões de reais em obras de saneamento.

Um estudo que analisou 340 obras do PAC do Saneamento mostra que o programa atingiu resultados, mas a passos lentos. Em 2016, 45% das obras do PAC 1 (2007-2010) ainda estavam em execução ou paralisadas. Um ponto raramente abordado é sobre a qualidade socioambiental desses projetos, vários deles com um viés similar ao das grandes obras de engenharia dos anos de chumbo.

Texto de Roberto Andrés. Notas de prova, série de Nydia Negromonte

Sete quilômetros a leste da Lagoa da Pampulha, na bacia do Ribeirão do Onça, está o Córrego do Tamboril. Com três quilômetros de extensão, é contribuinte do Córrego da Isidora que, por sua vez, desemboca no Onça. A ocupação da região é da década de 1980, quando ali ainda havia uma paisagem de águas límpidas, árvores frondosas e animais silvestres. As primeiras casas foram construídas pelos próprios moradores. Não havia infraestrutura pública, como escolas, postos de saúde, água encanada, eletricidade, esgoto.

A história da relação do bairro com as águas ilustra o papel deseducador e irresponsável tantas vezes exercido pelas companhias de saneamento. Antes da chegada da rede de esgoto, cada morador tinha sua fossa. Ainda que pudesse haver contaminação do lençol freático, as águas do Tamboril eram razoavelmente limpas e abasteciam o bairro.

Foi a chegada da Copasa, com a implementação da rede de esgoto sem interceptores – a tal coleta sem interceptação que gera confusões numéricas e que o Plansab classifica como atendimento precário – que passou a poluir o Tamboril. A partir daí, a população deixou de ter uma relação de cuidado com o córrego, que passou a receber todo tipo de lixo.

Já um projeto criado no contexto do PAC do Saneamento para o córrego, em 2011, ilustra a relação problemática da tecnocracia com a sociedade e mostra descaminhos recorrentes na abordagem das águas urbanas. Orçado em mais de oitenta milhões de reais, o projeto prevê a interceptação do esgoto, que passaria a ser conduzido para a estação de tratamento, e a duplicação da avenida lindeira ao rio.

Basta um olhar mais atento para perceber que não há demanda viária para a duplicação da avenida e que a maior parte do custo estimado do projeto (cerca de 50 milhões de reais) diz respeito à desapropriação de imóveis gerada pela obra viária. A parte mais simples, barata e relevante do projeto, que é interceptar o esgoto, não foi feita até hoje, graças à complexidade que a obra ganhou.

Seria uma tarefa hercúlea e valiosa analisar a pertinência e a qualidade das quase 3.000 obras do PAC do Saneamento. De todo jeito, é muito provável que situações como essa se repitam. O lobby das construtoras, a cultura “engenheirística” preponderante nos órgãos públicos, a leniência do Ministério das Cidades e a reduzida participação popular adicionam à urgente interceptação dos esgotos, um bocado de canalizações, coberturas de cursos d’água, alargamento de pistas e outras aberrações caríssimas.

O governo de Michel Temer enfatiza a retomada das privatizações do “mercado de saneamento”, conforme colocado em portaria do governo. Alterou o marco legal do setor, visando a permitir a participação de empresas privadas sem licitação em concessões. Estuda criar linhas de crédito do BNDES, em um fluxo financeiro em que o dinheiro público abastece empresas privadas que passarão a atuar no lugar de empresas públicas. Faz chantagens para que os estados privatizem suas companhias de saneamento.

A abordagem do governo tampão fecha os olhos para a falência do modelo privado de saneamento, mas pode ser bem-sucedida em seu objetivo de abrir um novo filão de exploração para a elite econômica que, certamente, não resolverá o problema de saneamento. Ao fim das contas, alternamos entre ciclos desenvolvimentistas e neoliberais, e patinamos na solução de um dos problemas mais essenciais do país.

As remunicipalizações do saneamento mundo afora têm dado um novo aspecto para os serviços públicos, com a incrementação da transparência e da participação social na construção de metas e com o estabelecimento de prioridades e fiscalização das ações. Depois do ciclo estatal e do liberal, começa-se a apontar para a gestão comum, em que a participação da sociedade sem fins lucrativos se fortalece.

Texto de Roberto Andrés. Notas de prova, série de Nydia Negromonte

Um experimento mais radical nesse sentido foi tentado na Grécia, em 2011, quando o governo colocou à venda 40% das ações da EYATH, a companhia de saneamento de Thessaloniki. Assim como a Cedae, a companhia era lucrativa. Seu preço de venda estava abaixo da soma dos lucros registrados nos últimos cinco anos.

O valor de venda das ações, dividido pelo número de pessoas atendidas, resultava em 136 euros. A partir desse cálculo nasceu a Iniciativa 136, que propunha que cada cidadão investisse a quantia para aquisição coletiva das ações. A cooperativa cidadã seria o maior acionista da EYATH, que passaria a ser regida por princípios de transparência e controle social, e se tornaria uma empresa sem fins lucrativos. Graças a regras do edital de venda das ações, a cooperativa popular foi impedida de participar.

A Cedae, que teve, em média, mais de 400 milhões de reais de lucros anuais nos últimos anos, deve ser vendida por algo em torno de quatro a seis bilhões, segundo estudos da própria companhia. Dividindo esse valor pelas mais de onze milhões de pessoas atendidas pela companhia, sua aquisição custaria pouco mais de 400 reais por usuário. Com uma distribuição progressiva (quem tem mais paga mais, quem tem menos paga menos, quem não tem não paga), seria possível que a sociedade carioca adquirisse a principal companhia de água do Estado.

A viabilização desse tipo de empreitada coletiva é um tanto complexa, mas talvez esteja nesse híbrido de utopia e pragmatismo o caminho para, muito além do autoritarismo tecnocrático estatal e da exploração gananciosa do falso livre mercado, termos água limpa e esgoto tratado em pleno século XXI.

Como citar este artigo

ANDRÉS, Roberto. Custo líquido. PISEAGRAMA, Belo Horizonte, número 10, página 118 - 127, 2017.

Roberto Andrés

Editor de PISEAGRAMA.

Nydia Negromonte

Artista plástica que trabalha com múltiplas linguagens. Participou da 30ª Bienal de São Paulo e dirige com Marcelo Drummond o ateliê ESPAI, em Belo Horizonte. Publicou o livro D.U.C.T.O em 2017.