Máquina da dívida

Texto de Maria Lucia Fattorelli
Máquinas inúteis, desenhos de Bruno Munari

Juros, sobre juros, sobre juros. Como uma engrenagem perversa que se retroalimenta, a dívida pública compromete uma enorme parcela do orçamento do país sem que jamais vejamos a cor do dinheiro.

Não é preciso lançar o olhar para muito além de nossas janelas para enxergar uma realidade de abundância energética, mineral e climática.  No entanto, o cenário econômico brasileiro segue sendo de escassez. Faltam recursos para investimentos estratégicos e para o atendimento aos direitos sociais mais básicos, enquanto alarmes de déficits e crises diversas, estes velhos conhecidos, voltaram a ressoar.

O desemprego está nas alturas. Segundo pesquisa do IBGE, temos atualmente cerca de 166 milhões de pessoas em idade de trabalhar no Brasil. Dessas, cerca de 12 milhões estão desempregadas e 64 milhões estão fora da força de trabalho, ou seja, já não procuram emprego. Entre a população ativa, 23,4% vivem com menos de um salário mínimo. O alto desemprego, somado ao baixo nível salarial, gera pobreza e violência – o que já não é novidade para ninguém.

Somos o país mais injusto do mundo, onde a distância entre ricos e pobres é a mais cruel, e a concentração de renda é das mais vergonhosas: apenas 0,5% da população ativa concentra 43% de toda a riqueza declarada em bens e ativos financeiros à Receita Federal. Ocupamos uma assombrosa 75ª posição no ranking do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) medido pela ONU e o penúltimo lugar no ranking da Educação entre quarenta países analisados.

O desenvolvimento socioeconômico está travado, e o PIB vem caindo, tendo encolhido 3,8% em 2015 e cerca de 3,5% em 2016. Esse cenário não é obra do acaso, mas tem sido metodicamente construído e sustentado pelo modelo econômico pelo qual o país optou nas últimas décadas, voltado, em seus principais pilares, para a concentração de riqueza. Temos um modelo tributário injusto e regressivo e uma política monetária suicida, e ainda privilegiamos um nefasto Sistema da Dívida.

Esse modelo econômico é o principal sustentáculo do cenário de escassez no Brasil, e reflete uma submissão histórica a doutrinas e medidas impostas por organismos internacionais. Sob a interferência desses organismos e axiomas, a economia se volta a interesses financeiros. Quando compreendemos essa subserviência, entendemos também por que certas políticas aparentemente ilógicas são adotadas e perseveram – independentemente do governo da vez.

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O modelo tributário brasileiro é extremamente injusto e regressivo, porque pesa de forma desigual sobre a sociedade: a carga tributária média, de 34% do PIB, não é a mesma para todas as classes sociais. Cerca de 60% da arrecadação recai sobre o consumo. Isso onera muito os mais pobres, que destinam a totalidade de suas rendas ao consumo. Na maioria das vezes, não há transparência e os consumidores não sabem quanto de tributo estão pagando sobre bens e serviços. Ao mesmo tempo, os setores que mais poderiam contribuir são desonerados, desrespeitando-se inclusive princípios constitucionais que versam sobre a capacidade contributiva, a progressividade e a igualdade.

Assim, assistimos à ausência de tributação sobre distribuição de lucros, remessas para o exterior, grandes fortunas, exportações, aplicações financeiras feitas por estrangeiros, entre outras tantas renúncias fiscais, além de uma tributação muito baixa sobre lucros exorbitantes, heranças, latifúndios, rentismos e bens supérfluos de luxo.

Algumas normas garantem benesses na apuração do lucro de grandes bancos e corporações, como a dedução de juros sobre o capital próprio – uma máscara que aumenta ainda mais os lucros dos mais abastados. Outras regras garantem a desoneração, livrando grandes contribuintes de suas obrigações tributárias. Outras ainda extinguem a punibilidade mediante o pagamento ou mero parcelamento, exonerando implicações penais e gerando a sensação de impunidade na esfera tributária. Centenas de bilhões de reais deixam de ser arrecadados de quem poderia pagar tributos sem ficar mais pobre por isso.

O campo da política monetária não é lá muito diferente. Poderíamos, sem grande exagero, defini-la como suicida e, no mínimo, dissimulada: prega-se uma coisa, mas faz-se outra, especialmente no que diz respeito à meta de inflação. É evidente que ninguém quer inflação. Mas sob o argumento de “controlá-la”, o Banco Central aplica uma política monetária fundada em duas práticas que têm sido um completo fracasso para a economia brasileira, transferindo grandes volumes de recursos para o setor financeiro: juros elevados e redução da base monetária, ou seja, do volume de moeda em circulação.

Além de não controlarem a inflação, nossos escandalosos juros afetam negativamente a economia pública, provocando o crescimento exponencial da dívida. Por desviarem investimentos para o mercado financeiro, que acaba sendo mais rentável, eles acarretam também um enorme dano à indústria e ao comércio, impedindo a geração de empregos.

Por sua vez, a redução da base monetária utiliza mecanismos que enxugam quantias vultosas dos bancos para garantir-lhes remuneração diária, instituindo um cenário de profunda escassez de recursos. Isso acirra a elevação das taxas de juros de mercado e empurra o país, com ainda mais força, para a profunda crise socioeconômica em que nos encontramos uma vez mais.

Thomas Piketty, famoso economista francês, comentou recentemente que o Banco Central brasileiro deveria reduzir juros e emitir moeda para irrigar a economia e retomar o crescimento socioeconômico. O Banco, no entanto, faz o contrário, retirando da economia um trilhão de reais com a venda de títulos públicos em operações de mercado aberto. Aos compradores desses títulos públicos, o país paga os juros mais elevados do mundo. Acrescentem-se a isso outras políticas monetárias complexas, como o swap cambial, que visa a evitar flutuações do dólar, e acaba gerando ainda mais  prejuízos – pagos à custa da emissão de mais títulos da dívida pública.

Acontece que a inflação brasileira decorre principalmente da elevação desordenada dos preços administrados (energia, telefonia, combustível, transporte, tarifas bancárias etc.) e dos preços de alimentos. Temos, resumindo, a energia mais cara do mundo, a telefonia mais cara do mundo e a gasolina mais cara do mundo, bem como tarifas de transporte público e bancárias exorbitantes. Colecionamos também históricos equívocos na política agrícola nacional, que privilegia investimento no agronegócio voltado à exportação de commodities e não à produção de alimentos. Tudo isso quase não é afetado pelos mecanismos empregados pelo Banco Central, que de fato funcionam como artifícios para transferir volumes brutais de recursos ao setor financeiro.

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Sobre o privilégio do Sistema da Dívida, é importante começarmos a discutir o enorme impacto que os gastos com juros e amortizações da dívida provocam no Orçamento Geral da União. A cada ano, quase metade do que se gasta no país vai para a dívida. Enquanto ela absorveu 43,94% dos recursos em 2016, foram destinados apenas 3,9% para a Saúde; 3,7% para a Educação; 3,02% para a Assistência Social; 0,24% para a Ciência e Tecnologia; 0,33% para a Segurança. Enfim, todas as rubricas orçamentárias ficaram sacrificadas devido ao privilégio na destinação de recursos para a dívida.

Apesar dessa destinação de mais de um trilhão de reais para a dívida em 2016, o estoque de títulos da dívida interna (em outras palavras, a dívida contratada em reais com a venda de títulos) aumentou R$ 636 bilhões em onze meses. Em 2015 esse crescimento superou R$ 732 bilhões. O estoque da Dívida Interna alcançou R$ 4,5 trilhões em dezembro de 2016 e seu crescimento brutal nos últimos anos deveu-se à destinação de recursos para cobrir operações ilegais.

A principal delas é o pagamento de juros. O Brasil contrata dívida para pagar juros. Estamos transformando os juros em novas dívidas sobre as quais vão incidir mais juros, o que é inconstitucional, pois fere o Art. 167, parágrafo III, da Constituição, que impede a emissão de títulos da dívida para pagar despesas correntes, tais como salários e juros. O que temos é uma enorme bola de neve, gerando uma despesa em escala exponencial, e sem contrapartida. A dívida brasileira assumiu um ciclo automático. Ela tem vida própria e se retroalimenta.

Em geral, as pessoas acreditam que a dívida pública corresponde ao que aprendemos na teoria (ou pelo menos ao que nos diria o senso comum), isto é, que ela abrangeria recursos recebidos em decorrência de empréstimos contraídos pelo Estado. A dívida pública, nesse sentido, seria uma forma de complementar o financiamento do Estado. Em princípio, não há nada errado no fato de um país, de um estado ou de um município se endividar, porque deve haver, acima de tudo, o atendimento do interesse público. A questão é que, caso tivéssemos recebido a montanha de recursos equivalente ao vultoso crescimento da dívida em 2015 (R$ 732 bilhões) e em 2016 (R$ 636 bilhões), não estaríamos enfrentando crise alguma. Entretanto, nunca recebemos esses recursos. Eles foram aplicados na retroalimentação dos mesmos mecanismos que geraram ainda mais dívida pública.

Esses mecanismos funcionam como uma engrenagem que, continuamente, promove a transferência de renda para o setor financeiro privado. Estatísticas do próprio Banco Central demonstram que em 2015, apesar da desindustrialização, da queda no comércio, do desemprego e da retração do PIB em quase 4%, o lucro dos bancos foi 20% superior ao de 2014, e teria sido 300% maior não fossem as exageradas provisões que atingiram R$ 183,7 bilhões e reduziram seus lucros tributáveis.

A dívida pública nunca foi auditada, como determina a Constituição Federal de 1988, e é repleta de indícios de ilegalidade, ilegitimidade e fraudes, tais como a suspeita de renúncia à prescrição, a transformação de passivos de bancos estaduais em dívidas públicas, além dos inúmeros mecanismos financeiros que geram dívida sem contrapartida alguma ao país ou à sociedade.

Pode parecer estranho, mas os mecanismos financeiros que geram dívida sem contrapartida se repetem tanto nacionalmente (em relação à chamada dívida dos estados) como internacionalmente. Essa constatação permitiu que a Auditoria Cidadã da Dívida identificasse a existência de um “Sistema da Dívida”, isto é, a utilização do endividamento público às avessas: em vez de servir para aportar recursos ao Estado, o processo de endividamento funciona como um instrumento que promove uma contínua e crescente subtração de recursos públicos, direcionados principalmente ao setor financeiro privado. Por isso é tão importante realizar a auditoria dessas dívidas, a fim de segregar o que é dívida legítima e ilegítima.

Além de sangrar os orçamentos e exigir a contínua privatização de patrimônio público, a dívida pública tem sido a justificativa para reformas que cortam direitos sociais (como a da Previdência) e modificações legais que garantem ainda mais privilégios para o setor financeiro, como as recentes Emendas Constitucionais 95 (que engessa o Estado por vinte anos, exceto para os juros da dívida) e 93 (que aumenta para 30% a desvinculação de recursos da Saúde, Assistência e Previdência Social, o que permite que eles possam ser destinados aos gastos com a dívida).

No ano de 2007, no Equador, o presidente Rafael Correa criou a Comissão para a Auditoria Integral do Crédito Público (CAIC), cuja atribuição foi a realização da auditoria oficial da dívida pública do país – tanto interna quanto externa, nos seus impactos sociais, ambientais e econômicos. Esse foi um passo fundamental em direção à busca da soberania do país, ao mesmo tempo que significou uma vitória dos movimentos sociais, que há décadas lutavam pela auditoria da dívida pública.

O relatório final da CAIC apresentou ao presidente Rafael Correa o resultado das investigações técnicas, identificando inúmeras irregularidades e indícios de ilegalidades no processo de endividamento público equatoriano, tudo acompanhado por documentos e provas. O presidente determinou a suspensão dos pagamentos aos detentores dos títulos da dívida externa e submeteu tal relatório a crivos jurídicos nacionais e internacionais. Após o referendo jurídico às conclusões da CAIC, o presidente anunciou a proposta de aceitar somente 25 a 30% do valor dos títulos da dívida externa. Aqueles detentores que não concordassem com a proposta teriam que recorrer à Justiça, apresentando as suas petições contra o Equador. Face às provas de ilegalidade da dívida, 95% dos detentores dos títulos aceitaram a proposta. A auditoria foi o instrumento capaz de alterar a correlação de forças que historicamente colocou os governos latino-americanos submissos ao mercado.

Após a queda abissal da dívida pública equatoriana, os investimentos em saúde e educação naquele país quadruplicaram; os investimentos públicos aumentaram em diversas áreas, resultando na recuperação de setores da economia, na melhoria das instituições estatais, das carreiras públicas e da prestação de serviços à sociedade em geral.

Tive a honra de ser nomeada pelo presidente Correa para auxiliar no processo de auditoria oficial da dívida pública, ao integrar a CAIC no Equador, tendo também sido requisitada pela Câmara dos Deputados para auxiliar as investigações da CPI da Dívida Pública no Brasil. As semelhanças do processo de endividamento dos nossos países desde a década de 1970 são impressionantes e os documentos a que tivemos acesso comprovam que a dívida externa faz parte de um mesmo processo de dominação financeira do continente, em detrimento das necessidades mais urgentes das pessoas. Algumas semelhanças merecem ser destacadas, por serem flagrantemente ilegais.

Tanto a CAIC equatoriana como a CPI brasileira identificaram que a dívida externa dos nossos países surgiu nos anos 1970, contratada por governos ditatoriais, e apresentaram excessivo crescimento a partir da elevação das taxas de juros pelos bancos privados internacionais que controlavam a taxa Prime nos Estados Unidos e a taxa Libor na Inglaterra. Esses bancos privados eram, ao mesmo tempo, os maiores credores daquela dívida ilegítima, ou seja, atuaram unilateralmente e em benefício próprio. Tal atitude é legalmente questionável, segundo o disposto na Convenção de Viena a respeito do Direito dos Tratados (1969), no seu artigo 62, que trata do “Câmbio fundamental de circunstâncias”.

As investigações comprovaram que essa elevação unilateral das taxas de juros provocou a crise da dívida dos anos 1980, levando a uma situação que obrigou o Banco Central do Brasil e o do Equador a assumir questionáveis dívidas de entidades públicas e privadas, tornando-se os responsáveis perante os bancos privados internacionais. Os contratos firmados com credores pelo Brasil e pelo Equador em 1983 e 1984, com uma emenda em 1986, são extremamente semelhantes – variam apenas em cifras e pequenos detalhes.

Em 1992 houve renúncia à prescrição da dívida externa equatoriana junto a bancos privados, enquanto que no Brasil se apurou a realização de obscuras operações no Canadá, em que também foram firmadas solicitações de renúncias que não chegaram a ser devidamente esclarecidas à CPI. Em 1994, ambos os países se submeteram ao Plano Brady, que transformava aquela questionável dívida (que já poderia inclusive estar prescrita) em títulos que depois foram aceitos durante o processo de privatizações em que foram adquiridas empresas estatais estratégicas. Posteriormente, houve a transformação desses títulos em títulos denominados Global, tanto no Equador como no Brasil.

Elaboramos uma simulação para demonstrar o impacto provocado pela elevação das taxas de juros, chegando ao impressionante resultado que demonstra que, caso as taxas tivessem sido mantidas em 6%, tal como contratadas, a dívida externa estaria completamente paga e ainda haveria crédito a ser ressarcido tanto ao Brasil como ao Equador.

Outra importante conclusão foi possibilitada pela comparação entre entradas e saídas de recursos. Pudemos demonstrar que o processo de endividamento não foi uma fonte de financiamento, mas, sim, um mecanismo de extração de recursos em favor do setor financeiro privado. As transferências líquidas efetuadas pelo Equador aos rentistas foram de 7 bilhões de dólares (entre 1976 e 2006). No caso do Brasil foram 144 bilhões de dólares (entre 1971 e 2008). Apesar desse impressionante volume de pagamentos, as dívidas dos dois países continuaram a crescer.

Esses são apenas alguns exemplos, mas inúmeras foram as irregularidades encontradas nas duas investigações. A grande diferença é que o Equador reagiu diante das ilegalidades apontadas, enquanto no Brasil as dívidas interna e externa continuam a crescer.

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Por trás da máscara de “controle de gastos” propagandeada durante a tramitação da EC 95 (a PEC 55), está o privilégio dos gastos com a dívida e a garantia de recursos para aumento de capital de “empresas estatais não dependentes”, que estão surgindo em diversos estados e municípios e operam um escandaloso esquema semelhante ao que quebrou a Grécia. Ao fim das contas, vamos aumentar a gastança financeira.

O estabelecimento de teto vale somente para a estrutura do Estado (poderes Executivo, Legislativo, Judiciário e Ministério Público) e para os investimentos sociais relacionados a Saúde, Educação, Assistência, Segurança etc. Nos próximos vinte anos, o que for economizado em decorrência desse arrocho, assim como aumentos de arrecadação, só poderá ser destinado para gastos financeiros.

Em 2015, foi amplamente noticiado que o setor público consolidado (o que engloba os orçamentos do Tesouro Nacional, Banco Central e Previdência Social) teria fechado o ano em déficit de R$ 111,2 bilhões. Para 2016, o Congresso Nacional chegou a autorizar o governo a atingir um déficit de R$ 170,5 bilhões nas contas desse mesmo setor.

No entanto, quando colocamos lado a lado as receitas federais realizadas em 2015 e as despesas pagas no mesmo ano, conforme dados da Controladoria Geral da União (CGU) e do Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI), constatamos uma imensa diferença no montante de recursos. Em 2015, essa “sobra” foi de R$ 480 bilhões e, em 2016, de R$ 268 bilhões. Na verdade, o “déficit” está localizado nos gastos financeiros com a dívida, que incluem prejuízos do Banco Central e resgates de títulos da década de 1940, entre outros mecanismos abusivos.

Atores privilegiados do setor financeiro privado e grandes corporações usufruem excessivamente desse cenário, enquanto pessoas morrem por falta de serviços de saúde, jovens não têm acesso a uma educação de qualidade, pais e mães de família estão sem emprego; idosos têm sua aposentadoria adiada e reduzida, mesmo tendo contribuído uma vida inteira.

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Além das riquezas naturais do Brasil, possuímos fontes energéticas das mais variadas, clima favorável, potencial industrial e comercial, riqueza humana e cultural. Bastaria explorar corretamente nossas riquezas para modificar completamente o volume de recursos orçamentários. O Nióbio é emblemático nesse sentido. Mineral absolutamente estratégico, ele é empregado em aeronaves, satélites espaciais, usinas nucleares e equipamentos de última geração. O Canadá possui apenas 2% das reservas mundiais de Nióbio e, com ele, garante saúde e educação pública gratuita e de excelente qualidade para sua população.

O Brasil, em contrapartida, possui 98% das reservas mundiais. A exploração atual é feita principalmente no estado de Minas Gerais, de maneira opaca e pouco tributada, por empresas particulares, embora a constituição de 1988, em seu artigo 20, estabeleça que os minerais são bens da União. Além de não aportar quase nada aos orçamentos públicos, a exploração mineral tem deixado irreparáveis danos ambientais, mas, contraditoriamente, nem se fala em Dívida Ecológica no Brasil.

Para que esses recursos sirvam aos interesses do país e de toda a sociedade, é urgente modificar nosso modelo econômico equivocado em seus principais pilares. As modificações no modelo tributário garantiriam mais aportes de recursos aos orçamentos públicos; a alteração do rumo da política monetária em favor dos interesses nacionais ativaria a economia em movimento virtuoso, e o enfrentamento do Sistema da Dívida fecharia o ralo pelo qual escapa, anualmente, meio orçamento federal.

Como citar este artigo

FATORELLI, Maria Lucia. Máquina da dívida. PISEAGRAMA, Belo Horizonte, número 10, página 68 - 75, 2017.

Maria Lucia Fattorelli

Auditora fiscal e coordenadora da Auditoria Cidadã da Dívida. Foi membro da Comissão de Auditoria Integral da Dívida Pública no Equador.
auditoriacidada.org.br

Bruno Munari

Artista, designer e inventor italiano, pesquisador das fronteiras da arte, da criatividade e dos modos de leitura na infância