O poder local

Texto de Ladislau Dowbor
Gambiarras, fotografias de Cao Guimarães

Nossa passividade tem sido alimentada pelo ideário da mão invisível do mercado que promete nos levar ao melhor dos mundos e pela visão estatizante que nos assegura que o planejamento central ordenará nossas vidas. Frente à falência dos dois modelos, a escala local aparece como possibilidade política de autogestão social.

Visitei um conjunto habitacional em Grenoble, na França, onde descobri o funcionamento de um espaço organizado não por uma empreiteira que maximizaria os lucros sobre o terreno e a construção, mas por seus próprios habitantes, com o intuito de otimizar suas condições de vida. Os vários prédios do conjunto são interligados em diversos andares, que permitem fácil comunicação interna. A escola no térreo permite que uma criança vá́ comer um sanduíche em casa entre uma aula e outra.

Os outros espaços que respondem a atividades e necessidades diárias estão dispersos pelo conjunto: o mercadinho, a farmácia, a lavanderia e outros, compondo o chamado espaço “de a pé́”. E como a área externa dos prédios é comum, há ampla possibilidade para a prática de esportes, para bancos de jardim, para o efetivo convívio social.

Não tenho nenhuma pretensão de transportar para o Brasil um pedaço de França, ainda que alguns pedaços sejam bem agradáveis. O que quero sugerir aqui é que quando uma comunidade de famílias decide organizar suas condições de vida de forma humana, isso é possível. Não há nenhuma lei que defina que, para levar a criança para a escola, seja obrigatório correr e estacionar em fila dupla ou levantar de madrugada e enfileirar diversos meios de transporte. A moradia é muito mais do que a casa ou o apartamento: é também a organização racional do entorno.

A realidade é que somos condicionados, desde a infância, a acreditar que as formas de organização do nosso cotidiano pertencem naturalmente a uma misteriosa esfera superior, o “Estado”, ou aos poderosos interesses da especulação imobiliária e das empreiteiras.

Em todo caso, acabamos convencidos de que a única opção que temos é nos inserirmos da forma mais vantajosa possível no mundo tal como existe, definido por outros. A própria forma de definir o mundo que nos cerca seria coisa de terceiros. E se estamos insatisfeitos e temos os recursos, mudamos de casa, em vez de mudar o ambiente.

Por outro lado, aceitamos que a modernização econômica e social seja feita à custa do indivíduo, como se o conforto de um rio limpo, de ruas arborizadas (talvez até com frutas) ou simplesmente transitáveis, de espaços livres para o convívio e para as brincadeiras das crianças fosse incompatível com o desenvolvimento. Pensamos nisso como coisas do passado, quando justamente as novas tecnologias tornam isso mais possível do que nunca. Somos mais ricos, mas esmagados pela forma absurda por meio da qual utilizamos essa riqueza.

O problema central, portanto, é o da recuperação do controle do cidadão, em seu bairro, em sua comunidade, sobre as formas de seu desenvolvimento, sobre a criação das coisas concretas que fazem com que nossa vida seja agradável. Ou não. Não há nenhuma lei que determine que devamos nos matar todos de trabalhar para criar um mundo que não queremos. Já́ é tempo de nos tornarmos exigentes.

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A nossa passividade tem sido alimentada e realimentada em duas fontes. A primeira é o neoliberalismo, que nos ensina que devemos evitar nos intrometer na construção do mundo que nos cerca, porque existe uma “mão invisível”, o mercado, que assegura que chegaremos automaticamente ao “melhor dos mundos”. O que nos explicam, na impossibilidade de negar os absurdos, é que os outros caminhos são piores.

A segunda é a visão “estatizante”, que nos assegura que o planejamento central porá ordem em nossas vidas, simplificação que já́ foi desmentida pelos fatos. Essas grandes simplificações ideológicas que ainda hoje tanto tensionam a nossa política simplesmente não são realistas na complexa sociedade contemporânea.

Em resposta aos absurdos crescentes que encontramos na favela, no latifúndio e na fumaça das cidades congestionadas, surge, com grande força, nas últimas décadas, a tendência das pessoas se organizarem para tomarem em suas mãos se não os destinos da nação, pelo menos o destino do espaço que as cerca. O “espaço local”, no Brasil, é o município, unidade básica de organização social, mas é também o bairro e até mesmo o quarteirão em que vivemos. E como o cidadão recupera essa dimensão da sua cidadania?

O poder local está no centro do conjunto de transformações que envolvem a descentralização, a desburocratização e a participação, bem como as chamadas novas “tecnologias urbanas”. O poder local não é condição suficiente para mudar o mundo, sem dúvida, mas é sim condição necessária. A democracia começa em casa.

Estamos acostumados a que a intervenção do cidadão sobre a transformação social se dê através de dois eixos fundamentais: o eixo político-partidário e, em menor escala, o eixo sindical-trabalhista.

O primeiro tem como instrumento central a eleição de representantes e, como palco de luta, o parlamento e as estruturas executivas do governo. O segundo utiliza os instrumentos da negociação empresarial e da greve e tem como palco a empresa, visando à apropriação mais equilibrada do produto social. Penetrou ainda muito pouco na nossa consciência a importância de um terceiro eixo, que tem como instrumento a organização comunitária ou a organização social de forma geral e, como espaço de ação, o bairro, o município, o chamado “espaço local”, o espaço de moradia.

O cidadão que vive num bairro que não lhe agrada pensa em mudar de bairro ou até de cidade, mas não pensa muito na possibilidade e no seu direito de intervir sobre o seu espaço cotidiano, de participar na criação de uma melhor qualidade de vida para si e para sua família.

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Na Suécia, o cidadão participa, em média, de quatro organizações comunitárias. Na Colômbia, generalizou-se a organização comunitária nas “veredas”. O Estado de Kerala, na Índia, tem ótimos resultados em suas políticas em virtude do sistema participativo. Das cidades que conseguiram excelência em qualidade de vida, de Barcelona a Vancouver ou Amsterdã, todas geraram processos decisórios com ampla autonomia local e sistemas participativos sofisticados. Os exemplos se encontram por toda parte, numa verdadeira explosão de organizações que se caracterizam pela gestão participativa do espaço local.

Por aqui, começam a surgir experiências desse tipo. Na cidade de São Paulo, constituiu-se, em 2008, uma rede de cerca de 500 organizações da sociedade civil denominada “Nossa São Paulo”. Durante a fase preparatória, em 2007, foram-se agregando comunidades, e 14 comissões elaboraram um sistema de 130 indicadores de qualidade de vida da cidade. Conseguiu-se aprovar uma lei que muda a Lei Orgânica da cidade: o prefeito eleito terá́ 90 dias para se comprometer com resultados quantificados, as “metas”. O programa municipal já́ não será́ do prefeito, que diz “meu programa”, e sim da cidade – o programa da cidade.

Inspirada no exemplo de “Bogotá́ Como Vamos”, a experiência consiste na reapropriação das políticas pela comunidade. Ao gerar transparência na política local (democratização das informações) e ao democratizar os processos decisórios (participação da sociedade civil, descentralização em nível de subprefeituras), o movimento introduz uma outra forma de gestão. Várias cidades estão seguindo esse mesmo caminho no Brasil.

Piraí, por exemplo, é uma cidade pequena do Estado do Rio de Janeiro. O prefeito mobilizou um pesquisador do desenvolvimento local, Franklin Coelho, para desenvolver um processo de inclusão digital na cidade. Um sistema público municipal de acesso generalizado à internet banda-larga tornou as pequenas empresas locais muito mais produtivas ao liberá-las dos tradicionais atravessadores. Qualquer empório compra pela internet, buscando melhores preços, e passa a ter mais clientes. É uma desintermediação do ciclo econômico. Os pequenos produtores de tilápia hoje vendem a pele para o Japão, aproveitando a conectividade da internet. Uma pessoa que tem um problema para resolver comunica-o via internet em vez de tirar o carro da garagem. São os bits que viajam, não as pessoas.

O ceticismo quanto à importância estratégica dos mecanismos participativos no nível local, no entanto, ainda é grande. É comum a visão de que a organização comunitária que luta por uma casa de saúde ou pela descanalização de um córrego, por exemplo, necessariamente desaparece assim que obtém a sua reivindicação. Essa visão está evoluindo gradualmente para a compreensão de que as comunidades estão simplesmente aprendendo a participar da organização de seu espaço de vida e de que o processo está mudando profundamente a forma como nos organizamos como sociedade, na medida em que assegura a transição de uma democracia representativa, exercida a cada quatro anos na boca da urna, para uma democracia participativa e permanente.

A participação comunitária é claramente o mecanismo mais racional de regulação das principais atividades da área social, da urbanização, da pequena e média produção, além de constituir um “lastro” indispensável para o equilíbrio do conjunto das atividades no nível macroeconômico. Nos países em desenvolvimento, esse mecanismo ainda é relativamente frágil.

Os países capitalistas desenvolvidos, particularmente os países escandinavos, têm muito a nos ensinar sobre o peso da organização comunitária e, em particular, das organizações da sociedade civil como formas de assegurar que as atividades econômicas e sociais respondam, em última instância, às nossas necessidades. Afinal, para que trabalhamos? Basta olharmos para os países com o melhor IDH (Índice de Desenvolvimento Humano) do planeta: aí encontramos os países escandinavos, o Canadá e outros que se caracterizam por sistemas de democracia intensamente participativa.

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É preciso rever, sob essa perspectiva, não só a organização dos sistemas participativos da população, para que o cidadão possa efetivamente exercer a sua cidadania, mas também as atividades da pequena empresa e do setor informal, que desempenham um papel fundamental como contrapeso das atividades das grandes corporações. É preciso mirar na criação de uma nova cultura urbana que permita à população viver e não apenas se proteger e sobreviver.

A participação da comunidade implica uma transformação da cultura administrativa, o que é um processo sistemático e trabalhoso. Em outros termos, a capacidade de descentralização se desenvolve lenta e progressivamente. O poder local, como sistema organizado, requer alterações na organização da informação, reforço da capacidade administrativa e amplo trabalho de formação, tanto na comunidade como na própria máquina administrativa. Trata-se, portanto, de um esforço do município sobre si mesmo.

É falso o profundo dilema que muitos se colocam segundo o qual o apoio das administrações locais aos movimentos comunitários constitui uma forma de cooptá-los. Nesse plano, não funcionam nem a espontaneidade total, nem o autoritarismo. É preciso simplesmente que se jogue com as cartas na mesa – a administração expondo suas propostas como poder constituído, a comunidade negociando os seus interesses com clareza. E não há fórmula predeterminada.

Mas voltemos ao ponto chave: por trás das formas organizativas, delineia-se o objetivo de reinserir de forma digna, no desenvolvimento econômico e político, a população esmagada pelos modelos econômicos elitistas. Não há modernização possível sem esse objetivo – e não podemos nos esquecer de que estamos falando, grosso modo, de sólida metade da nossa população e não de “bolsões” de pobreza, como têm sido caracterizados.

Durante anos, os mesmos interesses que criaram os nossos desequilíbrios organizaram a centralização das decisões, reforçaram a concentração de renda e, hoje, pregam a privatização como se a participação ou não do Estado fosse o aspecto essencial do problema e não as próprias deformações que as elites nele introduziram. O aspecto essencial do problema é a democratização das decisões, para que possam corresponder às necessidades da população, e isso implica uma profunda descentralização.

O planejamento descentralizado é um instrumento chave da participação. Propostas ordenadas pela comunidade e a ela submetidas significam a possibilidade dos indivíduos se pronunciarem antes das decisões serem tomadas, em vez de se limitarem a protestar diante de fatos já consumados. Isso, sim, significa respeito à liberdade individual – e não a livre decisão, por parte de uma empresa, de instalar uma fábrica de celulose nos subúrbios de Porto Alegre, ou de monopolizar as terras de um município e transformá-lo em plantação ou em reserva de terras ociosas, ou ainda de desmatar a Amazônia.

Os que defendem a centralização não são apenas os representantes dos interesses privados. São também os membros da tecnocracia pública, que se apoiam no argumento de que a administração local não tem as “capacidades técnicas” para gerir os seus interesses. Mas o que tem impacto social tem de ter controle social. Atividades que transformam as condições de vida da comunidade têm de ser consideradas de maneira ampla, recolocando-se a economia no seu devido lugar – atividade meio – e restituindo-se a prioridade à qualidade de vida, que é o nosso objetivo real.

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Um avanço significativo da participação pode se dar através dos meios científicos e educacionais. De forma geral, poderíamos pensar em centros de estudos municipais ou equivalentes, que permitissem mobilizar as capacidades científicas locais em torno da resolução dos problemas básicos enfrentados pelo município e pela região. As faculdades locais ou regionais poderiam perfeitamente ser mobilizadas para tarefas mais amplas do que o ensino.

Isso permitiria desenvolver importantes pesquisas de fundo: estudos demográficos, estudos de posse e uso do solo, estudos da própria história do município, criando, gradualmente, núcleos capazes de conhecer o município e seus problemas mais significativos, transmitindo esses conhecimentos às forças políticas locais.

Esse trabalho poderia ser capitalizado através de diversas iniciativas. Poderíamos dar assistência às escolas primárias e secundárias, por exemplo, de forma que os alunos pudessem trabalhar e realizar pesquisas sobre a realidade concreta do próprio município. É perfeitamente viável introduzir no segundo grau uma matéria específica sobre o desenvolvimento do município, para que os futuros cidadãos adquiram uma outra visão que não a dos discursos oficiais. Os próprios centros de estudos municipais poderiam, entre outras atividades, elaborar material didático sobre o município. O Estado de Santa Catarina, com o programa Minha Escola – Meu Lugar, é um bom exemplo nesse sentido, bem como o município de Pintadas, na Bahia, que, situado no semiárido, tem um ensino contextualizado às realidades locais.

Outra possibilidade seria promover uma reorientação parcial dos currículos universitários, incluindo, de forma ampla, pesquisas sobre a realidade local. Isso permitiria formar gente interessada na realidade do próprio município – reduzindo, inclusive, a tendência para a emigração de quadros dinâmicos, na medida em que faria aparecer oportunidades de intervenção e transformação, rompendo o clima de imobilismo que frequentemente prevalece em cidades do interior.

Trata-se, é claro, de investimentos de longo prazo, mas que não devem ser subestimados. A formação de uma geração de jovens conhecedores do potencial da própria região e do município pode vir a ser uma alavanca poderosa para a transformação local.

Outra ferramenta igualmente importante, cujo efeito seria definitivamente expressivo, é a integração da informação produzida pelas autarquias do Estado. O IBGE local, as empresas de telefone e de energia, as delegações ministeriais como a de agricultura, entre tantas outras, produzem informações significativas sobre a região e o município. Essas informações, geralmente utilizadas para preparar publicações e estudos de âmbito nacional, não estão sendo suficientemente utilizadas para promover a compreensão dos problemas locais de desenvolvimento pela própria comunidade.

É preciso ordenar o espaço municipal de acordo com sua lógica demográfica, suas condições de vida, seus elos comunitários. Neste sentido, seria necessário repensar a divisão por bairros e por zonas rurais, de forma a organizar a participação segundo o sentimento real de identidade local da população. Bairros específicos têm problemas específicos: há os que não têm asfalto, os que são carentes de água e assim por diante.

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Também seria importante criar instrumentos de representação por bairro e assegurar um espaço de reunião e debate que permita discutir a atribuição de verbas, definir as prioridades, debater as próprias formas de participação nas decisões. A consulta à comunidade – sob a forma, inclusive, de pequenos plebiscitos – é utilizada em muitos países como maneira de assegurar decisões mais racionais e também de provocar a discussão e a conscientização da população. Particular cuidado deve ser dedicado à representação das áreas rurais, já que há uma tendência geral para exagerar o peso do setor urbano.

Uma das dificuldades encontradas junto aos comitês de bairro é a exagerada localização das reivindicações: busca-se a praça, o asfalto, o esgoto, a iluminação sem visão dos investimentos mais amplos e das necessidades de mais longo prazo do município. Trata-se, sem dúvida, de um problema de maturidade política: somos um país de incipiente cultura participativa, e a transformação do nível de consciência sempre leva tempo.

Os diversos organismos de participação municipal poderiam ser coordenados através de um tipo de conselho de desenvolvimento municipal, que reuniria os grupos organizados representativos. O corpo de vereadores, por sua excessiva vinculação político-corporativa, dificilmente consegue preencher essa função de um organismo amplo destinado a buscar consensos sobre as orientações de médio e longo prazo do município.

A tendência em tais organismos é, naturalmente, um grupo político buscar hegemonia. É difícil evitar a tendência, mas é fundamental buscar sempre uma representação ampla, que permita o cruzamento de interesses e dê aos participantes a dimensão social dos problemas que o município tem de enfrentar. As iniciativas do Fórum de Desenvolvimento do Grande ABC, as Agências Regionais de Desenvolvimento do Paraná, os Conselhos Regionais de Santa Catarina – são numerosas as inciativas neste sentido. A RTS – Rede de Tecnologias Sociais representa um bom instrumento de navegação entre várias dessas experiências.

A tradição do cacique ou do coronel, hoje vestindo gravata e dotado de poderosos apoios de grupos financeiros, está aí. A ideia de manter a economia centralizada para evitar o reforço do caciquismo, entretanto, ignora, em geral, um dado básico: as forças econômicas locais são justamente as que têm poderosas ramificações em direção aos centros econômicos do país e do exterior.

Em consequência, a atribuição de maiores recursos ao município e a organização da participação da comunidade nas decisões acerca das formas de sua utilização constituem a melhor política para limitar o poder centralizador dos grandes grupos econômicos e para adequar o desenvolvimento às necessidades da população, gerando processos locais mais democráticos.

Há inúmeras possibilidades de organização de uma participação sistemática: os centros de estudos municipais, os comitês de bairro, as associações de áreas profissionais, a possibilidade da formação de um conselho de desenvolvimento municipal, o próprio aproveitamento mais racional dos diversos conselhos municipais setoriais (como o de educação, por exemplo). A organização da participação, entretanto, num país que não tem tradições de política participativa, exige muita flexibilidade e o aproveitamento de todas as oportunidades de mobilização.

Em outros termos, há uma gama de instrumentos que podem ser utilizados, visando à formação de uma cultura de planejamento e de participação, para assegurarmos a utilidade social dos recursos e a autoridade do cidadão sobre a atividade econômica, que, afinal de contas, é o resultado do esforço de todos. O processo negociado é mais lento, sem dúvida, mas quando se chega a uma decisão é uma decisão que envolve efetivamente quem decide na área, coisa que não acontece com “planos” de origem técnica, que dormem na paz nas gavetas.

Não há dúvida de que o clima político do país está mudando. Há cada vez menos pessoas dispostas a aceitar as barbaridades que se praticam em nome da liberdade da corporação ou de caciques políticos. A atenção está se voltando para a busca de instrumentos concretos para o controle social, diversificado e flexível, sobre o desenvolvimento caótico que temos vivido.

Que o mercado já não constitui um mecanismo suficiente para pôr ordem na nossa economia é uma evidência. A intervenção do Estado, seja através do planejamento ou de diversos mecanismos de financiamento, é necessária, mas não responde à necessidade de implantação de milhares de iniciativas e demandas dispersas nos 5.570 municípios do país.

Neste sentido, o poder local, com os seus instrumentos básicos – participação comunitária e planejamento descentralizado –, é um mecanismo de ordenamento político e econômico que já deu suas provas. Trata-se, sem dúvida, do grande recurso subutilizado no país. ­­

Como citar este artigo

DOWBOR, Ladislau. O poder local. PISEAGRAMA, Belo Horizonte, número 09, página 76 - 85, 2016.

Ladislau Dowbor

Economista, professor na PUC-SP e consultor das Nações Unidas. É autor de Democracia Econômica: alternativas da gestão social (Vozes, 2008), dentre outros.
http://dowbor.org

Cao Guimarães

Cineasta e artista plástico, vive e trabalha em Belo Horizonte.
http://caoguimaraes.com